Association transparente : comment éviter les risques juridiques ?

Créer une association est une solution courante pour mener à bien des projets collectifs ou d'intérêt public. Mais attention : si votre association est étroitement liée à une collectivité publique, elle peut être qualifiée d'association transparente. Cette qualification spécifique soulève plusieurs problématiques juridiques et financières pour les dirigeants et la collectivité elle-même.

Vous envisagez de collaborer avec une collectivité locale pour créer une association ? Vous êtes déjà membre d'une association parapublique et vous vous interrogez sur son statut juridique ? Legalstart vous explique tout ce que vous devez savoir sur la transparence d'une association, les différences avec la gestion de fait et les possibles conséquences qui en découlent. Des réponses claires pour sécuriser votre projet associatif et éviter les écueils juridiques.

Qu'est-ce qu'une association transparente ?

Une association transparente est une association loi 1901 créée à l'initiative d'une collectivité territoriale (commune, département, région) qui en contrôle étroitement le fonctionnement. Elle n'existe pas en tant que catégorie juridique formelle, mais constitue une qualification jurisprudentielle.

Allant au-delà d’une simple association parapublique, elle agit comme un simple démembrement de l'administration publique. Son rôle consiste à exécuter des missions de service public normalement dévolues à la collectivité qui l'a créée.

La transparence d’une association signifie ici que celle-ci ne dispose pas d'une réelle autonomie décisionnelle par rapport à la collectivité publique. Elle sert en quelque sorte de « faux-nez » ou d’écran à l'administration qui s’en sert pour profiter des avantages liés au statut associatif.

Cette structure présente donc certains avantages pour la collectivité. Elle permet notamment d'échapper aux règles strictes et limitantes de la comptabilité publique et de la fonction publique. Le personnel peut être recruté sous le régime du droit privé du travail, offrant ainsi davantage de souplesse.

Toutefois, lorsqu'une association est considérée comme « transparente » par les juges, elle perd sa personnalité juridique distincte. Ses actes sont alors imputés directement à la collectivité qui l'a créée.

Comment se caractérise une association transparente ?

La qualification d'association transparente repose sur un faisceau d'indices qui a été déterminé par la jurisprudence. Ces critères permettent aux juges d'évaluer le degré d'autonomie réelle de l'association vis-à-vis de la collectivité.

Les critères de transparence

Le Conseil d'État, dans une décision de 2007, a défini trois critères principaux pour qualifier une association de transparente :

1. L'initiative de la création. L'association est créée à l'initiative d'une personne publique (collectivité territoriale) ;
2. Le contrôle de l'organisation et du fonctionnement. La personne publique exerce un contrôle étroit sur les organes de direction et la gestion quotidienne de l'association ;
3. L'origine des ressources. L'essentiel des ressources financières et matérielles de l'association provient de la collectivité publique, via des subventions par exemple.

L’évaluation concrète de l’autonomie de l’association

Pour évaluer l'autonomie réelle d'une association ou sa transparence, en cas de litige les juges examinent plusieurs aspects concrets de sa gestion :

• La composition des organes dirigeants. Une forte présence d'élus ou d'agents de la collectivité au sein du conseil d'administration ou du bureau constitue un indice de transparence. Toutefois, le nombre de personnes émanant de la collectivité n’est pas nécessairement un critère de transparence ;
• Le processus décisionnel. Si les décisions importantes sont en réalité prises par des représentants de la collectivité, l'autonomie de l'association est remise en question ;
• La structure du financement. Un financement provenant à plus de 75 % de subventions publiques constitue un indice fort de dépendance financière.
• La nature des activités. Lorsque l'activité de l'association se confond entièrement avec les missions relevant des compétences de la collectivité, il y a souvent transparence de l’association.

Quelle différence entre association transparente et gestion de fait d'une association ?

Les notions d'association transparente et de gestion de fait sont deux concepts juridiques distincts, mais ils peuvent parfois se recouper en cas de manipulation de fonds publics. 

Alors que la transparence d’une association est caractérisée par sa gestion globale, la gestion de fait d’une association existe lorsqu'une personne non habilitée manipule des fonds publics sans autorisation légale. Elle concerne spécifiquement l'aspect financier et comptable de l'association. 

Pour qu'il y ait gestion de fait, deux conditions doivent être réunies :

1. des recettes publiques (ou générées par un équipement public) sont recouvrées ;
2. celui qui recouvre les recettes ne possède pas d'habilitation légale (il n’est pas comptable public). 

Dans le cas d'une association parapublique, la gestion de fait peut survenir lorsque :

• il y a versement de subventions « fictives » à l'association alors que celles-ci restent en réalité à la collectivité. L’association ne peut ainsi pas les dépenser ;
• les fonds publics sont manipulés par des personnes n'ayant pas la qualité de comptable public ;
• l'association sert de paravent pour contourner les règles de la comptabilité publique.

Les conséquences de la gestion de fait d’une association peuvent être particulièrement graves pour les responsables impliqués :

• obligation de reverser les sommes irrégulièrement maniées ;
• risque d'amendes financières ;
• possibilité d'inéligibilité pour les élus concernés ;
• poursuites pénales.

Quelles sont les conséquences d'une association transparente ?

La requalification d'une structure associative en association transparente entraîne des conséquences juridiques et financières majeures, tant pour l'association que pour la collectivité territoriale concernée.

Requalification des contrats en contrats administratifs

Les contrats conclus par l'association pour l'exécution de missions de service public sont automatiquement requalifiés en contrats administratifs. Ils deviennent soumis aux règles du droit public, plus restrictives que le droit privé. 

Cette requalification concerne notamment :

• les marchés passés avec des fournisseurs ;
• les conventions de partenariat ;
• les contrats de travail des salariés.

Requalification des deniers associatifs en fonds publics

Les ressources financières de l'association transparente conservent leur qualité de deniers publics. Elles doivent donc être gérées conformément aux règles de la comptabilité publique. 

Cette requalification des deniers associatifs implique que :

• les fonds doivent être manipulés par un comptable public ;
• les règles de la commande publique s'appliquent aux dépenses ;
• le contrôle des juridictions financières (Chambre régionale des comptes) devient possible.

Engagement de la responsabilité de la collectivité

Les actes et décisions de l'association transparente sont réputés émaner directement de la collectivité qui la contrôle. En conséquence, la responsabilité administrative de cette dernière peut être engagée en cas de litige. 

Cette responsabilité s'étend à :

• aux fautes commises dans la gestion quotidienne ;
• aux dommages causés aux tiers ;
• aux contentieux liés aux contrats conclus.

Risque de dissolution et prise en charge des dettes

La requalification en association transparente peut entraîner la dissolution de l'association ou de son objet associatif. Dans ce cas, la collectivité territoriale peut être contrainte de prendre en charge les dettes résultant de l'activité de service public. 

Cette situation peut avoir des conséquences budgétaires lourdes, particulièrement si l'association connaissait des difficultés financières.

Risques pénaux pour les responsables

Les élus et responsables impliqués dans une association transparente s'exposent à des risques pénaux non négligeables en cas de faute ou de gestion de fait :

• délit de détournement de fonds publics ;
• abus de confiance ;
• prise illégale d'intérêts ;
• favoritisme dans l'attribution de marchés, etc.

FAQ

Qu'est-ce qu'une association ?

Une association est un groupement de personnes mettant en commun leurs connaissances ou activités dans un but non lucratif. Son objectif peut être la défense d’intérêts spécifiques, d’une cause humanitaire, la promotion d'œuvres artistiques ou tout simplement le partage de loisirs ou d’un sport. Elle est régie par la loi du 1er juillet 1901 qui lui confère une personnalité juridique distincte de celle de ses membres.

Qui peut créer une association ?

Toute personne physique ou morale peut créer une association, y compris les collectivités territoriales. Un minimum de deux personnes est nécessaire pour constituer une association, sans limite maximale de membres. Vous n’êtes pas obligé d’avoir la nationalité française, et vous pouvez créer une association même si vous avez moins de 16 ans, si vos parents sont d’accord.

Comment créer une association ?

La création d'une association nécessite plusieurs démarches :

• le choix d’un nom et d’un siège social ;
• la rédaction des statuts ;
• le choix des dirigeants ;
• une déclaration en préfecture ;
• une publication au Journal Officiel des Associations ;
• l’obtention d’un numéro RNA (registre national des associations).